Pháp Luật TP.HCM trân trọng giới thiệu bài viết của PGS–TS Trương Đắc Linh về vấn đề tổ chức chính quyền địa phương, một trong những nội dung quan trọng của việc nghiên cứu sửa đổi Hiến pháp 1992.
Mô hình tổ chức chính quyền địa phương của nước ta hiện nay được tổ chức theo nguyên tắc nào trong các mối quan hệ: giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương; giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau; giữa UBND với HĐND cùng cấp và với cơ quan hành chính nhà nước cấp trên (đối với cấp tỉnh là với chính phủ)? Điều này vẫn chưa được giải quyết thấu đáo về lý luận và thực tiễn.
Tập trung lên trên
Theo Điều 6 Hiến pháp hiện hành, tất cả cơ quan nhà nước, trong đó có HĐND và UBND các cấp đều “tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”. Nhưng các quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức HĐND và UBND lại thể hiện rõ tính tập trung về trung ương, về cấp trên. Thực tế là trung ương và cấp trên không thể nắm, không thể quản được địa phương. Còn địa phương và cấp dưới để có thể phát huy sự sáng tạo, năng động trong việc giải quyết kịp thời những vấn đề bức xúc đã phải “xé rào”.
Mặt khác, việc xác định vai trò của chính quyền địa phương cấp huyện không phù hợp. Cuối những năm 1970 đến giữa những năm 1980, chúng ta đã có chủ trương không đúng khi xác định huyện là địa bàn chiến lược nên đã ban hành một loạt văn bản về xây dựng huyện và tăng cường cấp huyện trong khi đơn vị hành chính này một thời gian dài chỉ là “cấp trung gian”. Do không xác định đúng tính chất các đơn vị hành chính nên chúng ta không giải quyết được vấn đề tổ chức mấy cấp chính quyền ở tỉnh, mấy cấp ở thành phố, cấp nào có HĐND, cấp nào chỉ có UBND. Đây là vấn đề được thảo luận nhiều từ khi soạn thảo Hiến pháp năm 1992 đến nay vẫn chưa giải quyết xong.
Tổ chức chính quyền địa phương là một trong những nội dung quan trọng của việc nghiên cứu sửa đổi Hiến pháp 1992. Ảnh minh họa: HTD
Ngoài ra, cần nghiên cứu, quy định thêm một cấp đơn vị hành chính có tính chất vùng hoặc miền gồm một số tỉnh, thành phố để tổ chức bộ máy hành chính gọn, nhẹ nhưng có thẩm quyền cụ thể, đại diện cho chính phủ để kịp thời chỉ đạo và kiểm soát hoạt động chính quyền địa phương. Cấp đơn vị hành chính này ở nước ta trước đây đã từng có là cấp kỳ thời Pháp thuộc và thời kỳ đầu sau Cách mạng Tháng Tám năm 1945, cấp bộ theo Hiến pháp năm 1946, cấp chiến khu và sau đó là liên khu thời kỳ kháng chiến chống Pháp. Trên thế giới, ở các nhà nước đơn nhất này như Pháp, Ý... cũng có đơn vị hành chính vùng, có chính quyền cấp vùng để đại diện cho chính phủ.
Cần một mô mình phù hợp
Hiện nay chúng ta đang thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường ở 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Đây không phải là vấn đề mới. Ngay từ những ngày đầu mới giành được chính quyền sau Cách mạng Tháng Tám năm 1945, chúng ta đã phân biệt rõ sự khác nhau trong việc quản lý và tổ chức bộ máy chính quyền ở địa bàn nông thôn (tỉnh) với quản lý và tổ chức bộ máy chính quyền ở địa bàn đô thị (thành phố); đã phân biệt rõ tính chất, chức năng rất khác nhau của các đơn vị hành chính cơ bản (xã, tỉnh, thành phố) với các đơn vị hành chính trung gian (kỳ, huyện, khu phố - từ Hiến pháp 1980, đơn vị hành chính khu phố được gọi là quận). Ở các đơn vị hành chính trung gian, chức năng chủ yếu của cơ quan chính quyền là “chuyển tải”, “trực tiếp thi hành” chứ không phải bàn bạc, quyết định như ở các đơn vị hành chính cơ bản nên sự hiện diện của cơ quan dân cử (HĐND) là không cần thiết.
Vì vậy, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký ban hành hai sắc lệnh riêng để quy định về hai mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở địa bàn nông thôn (xã, huyện, tỉnh, kỳ theo Sắc lệnh số 63/SL ngày 22-11-1945) và mô hình tổ chức chính quyền ở địa bàn đô thị (thành phố, khu phố theo Sắc lệnh số 77/SL ngày 21-12-1945). Theo hai sắc lệnh này, ở các đơn vị hành chính cơ bản là tỉnh, xã và thành phố sẽ tổ chức cấp chính quyền hoàn chỉnh: có cả HĐND và ủy ban hành chính (UBHC); còn ở các đơn vị hành chính trung gian là kỳ, huyện và khu phố thì chỉ tổ chức UBHC.
Từ Hiến pháp năm 1959 cho đến nay, do áp dụng theo mô hình tổ chức bộ máy nhà nước Xô viết nên chúng ta đã không còn phân biệt sự khác nhau về tính chất, chức năng giữa đơn vị hành chính cơ bản (tỉnh, thành phố, xã) với đơn vị hành chính trung gian (huyện, quận và phường). Hệ quả là ở tất cả đơn vị hành chính đều tổ chức cấp chính quyền hoàn chỉnh: có cả HĐND và UBND, đồng thời áp dụng nguyên tắc “vị trí tối cao và toàn quyền của các cơ quan dân cử” trong mối quan hệ với các cơ quan nhà nước khác cùng cấp. Theo nguyên tắc này, UBND cấp nào phải do HĐND cấp đó bầu ra với quan niệm không đúng là: càng có nhiều đại biểu các cơ quan dân cử của các cấp chính quyền thì các cấp chính quyền đó càng thể hiện tính chất dân chủ, chính quyền đó càng thể hiện bản chất chính quyền của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.
Vì vậy, không tổ chức HĐND quận, huyện, phường chính là sự kế thừa kinh nghiệm lịch sử tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta, đồng thời khắc phục sự áp dụng máy móc kinh nghiệm nước ngoài, nhằm tổ chức hợp lý các cấp chính quyền địa phương ở nước ta trong giai đoạn hiện nay.
PGS-TS TRƯƠNG ĐẮC LINH
